Я написав цей пост для Економічної правди ще в січні минулого року, з оцінкою деяких положень (разом з Павлом Мартишевим та Ольгою Галицею)
Аграрний комітет Верховної Ради України, опрацювавши більше ніж 4000 поправок, підготував та оприлюднив до другого читаня законопроект про умови обігу земель сільгосппризначення (№2178-10). Законопроект в цілому справляє досить позитивне враження, проте деякі положення варті додаткової уваги.
Повна картина земельної реформи в Україні
Законопроект про
умови обігу сільгоспземель №2178-10 обов’язково потрібно
аналізувати в контексті всього пакету законопроектів та заходів по земельній
реформі, який пропонують Уряд та народні обранці. Без цього його важко
адекватно оцінити, оскільки законопроект №2178-10 спрямований лише на вирішення
досить обмеженого кола задач по запуску повноцінного ринку сільгоспземель. Таке
обмежене бачення досить чітко видно в дописах багатьох коментаторів та
експертів, також це частково спровокувало барвисту палітру подій наприкінці
минулого року.
А пакет законодавчих ініціатив та кроків по
земельній реформі (крім законопроекту
№2178-10) виглядає таким
чином:
(i)
«Антирейдерський» законопроект №0858 «Про внесення змін
до Земельного кодексу України та деяких інших законодавчих актів щодо протидії
рейдерству» (вже прийнятий в цілому) автоматизує обмін інформації між реєстром
прав та земельним кадастром, зобов’язує оцифрування та занесення до реєстру
прав інформації на паперових носіях, зобов’язує реструвати ціни транзакцій із
землею тощо;
(ii)
Законопроект по електронних аукціонах №2195 «Про внесення
змін до деяких законодавчих актів щодо продажу земельних ділянок державної та
комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) через
електронні аукціони» (прийнятий в першому читанні) запроваджує прозорий процес
земельних електронних аукціонів та зобов’язує продаж державних та комунальних земель виключно через такі аукціони;
(iii)
«Дерегуляційний» законопроект
№2194 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих
актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних
відносин» (прийнятий в першому читанні) спрощує процедури передачі земель,
децентралізовує управління землями, передає державні землі за межами населенех
пунктів у комунальну власність громад та передає фунції контролю від
Держгеокадастру до відповідних місцевих органів;
(iv)
Законопроект №2370 «Про національну інфраструктуру
геопросторових даних» (прийнятий в першому читанні) відкриває вільний доступ до
даних земельного кадастру та забезпечує інтероперабельність (оперативний обмін)
інформації між реєстром прав та кадастром;
(v)
Законопроект по простровому плануванню №2280 «Про
внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо
планування використання земель» (прийнятий в першому читанні) врегульовує питання
встановлення меж громад; комплексного просторового планування територій громад
(скасовує необхідність розроблення декількох, споріднених за змістом, видів
містобудівної документації та документації із землеустрою);
(vi)
Законопроект та кроки по створенню Фонду гарантування
кредитів для малих сільгоспвиробників, який покращить доступ малих виробників
до кредитування (включно для купівлі сільгоспземлі). Законопроект по створенню
та роботі Фонду вже розроблений і незабаром буде зареєстрований в Верховній
раді. В Держбюджеті на потреби Фонду вже виділено 240 млн грн;
(vii)
Ведеться робота із реформування та запровадження більш
ефективної та націленої на малі сільгосппідприємства державної
підтримки (тут і тут можна більш
детально ознайомитись з аналізом ефективності діючих програм);
(viii)
Ведеться робота по розбудові Аграрного
реєстру, який спростить доступ до банківського фінансування; допоможе
запровадити більш прозорі та ефективніші програми таргетованої державної
підтримки, оцінювати їх ефективність, також цей інструмент сприятиме
виправленню помилок у Держгеокадастрі;
(ix)
Ведеться робота по розбудові Системи
моніторингу земельних відносин, яка серед іншого покликана забезпечити
прозорість та відстежуваність земельних відносин та міститиме повну інформацію
про перехід прав на землю, власників землі, вартість угод купівлі продажу та
оренди, тощо. В тому числі за її допомогою можна буде отримати інформацію про
концентрацію земель в одних руках.
Тепер про сам законопроект
Як вже вище
зазначалось, закопроект справляє досить позитивне враження і вирішує покладенні
на нього задачі: скасовує мораторій, прописує суб’єктність ринку сільгоспземель
(питання іноземців відкладається до референдуму), дає можливість запуститись
ринку кредитування, містить не надто жорсткі обмеження (що добре для отримання
значного економічного ефекту) тощо. Зрозуміло, що запропонований варіант є компромісним
і деякі рішення по своїй суті є політичною поступкою. Проте навіть за такого
розвитку подій, це все ж таки кращий варіант, а ніж збереження статусу кво та
продовження мораторію. Нижче ми все ж таки прокоментуємо декілька положень
законопроекту, які варті додаткової уваги з боку законотворців.
А) Про передачу переважних прав на купівлю сільгоспземель
Згідно законопроекту,
переважне право на придбання земельної ділянки може бути передано його
суб’єктом (орендарем) іншій особі, про що такий суб’єкт має письмово повідомити
власника земельної ділянки. Звичайно, така передача переважних прав є
додатковим обмеженням або схема перешкоджання власнику земельних ділянок вільно
продати земельну власність. Проте не зрозуміло, як ця норма буде реалізовуватись
на практиці і в яких цілях, адже економічна доцільність такої норми вкрай
сумнівна.
Механізм
реалізації переважного права зафіксований в законопроекті №2194 (проголосований
в першому читанні) і виглядає наступним чином: «... Орендар, який відповідно до закону може мати
у власності орендовану земельну ділянку, якщо інше не передбачено законом, має
переважне право на придбання її у власність у разі продажу цієї земельної
ділянки, за умови, що він сплачує ціну...». Тобто, врешті-решт, власник
земельної ділянки повинен отримати справжню ринкову ціну за свою земельну
ділянку або від орендаря (суб’єкта переважного права) або від іншого суб’єкта
ринку земель сільгоспприpначення. Таким чином, вартість передачі переважних
прав суб’єктом такого права фактично дорівнює нулю, не має
економічного стимулу для такої транзакції. Відтак, ця норма видається
«мертвонародженою» і не потрібно очікувати її масштабного використання, як про
це «попереджають» деякі оглядачі.
Можливо, таким
чином, нормотворці хочуть «захистити» тих, хто працює на суборенді або навіть і
нелегально? Наприклад, на ринку є інформація, що з більше ніж зареєстрованих 30
тис фермерських господарств, реальними виробниками є лише 6-7 тис, а решта
просто здає свою землю в суборенду іншим сільгоспвиробникам. Цю інформацію не
можливо перевірити, але «диму без вогню» не буває і передача переважного права
дала б можливість тим підприємствам, хто знаходиться на суборенді у фермерських
господарств, викупити орендовані ділянки. Проте в будь-якому випадку, цю норму
варто було б прибрати із законопроекту задля уникнення накопичення непотрібних
бюрократичних процедур та транзакційних витрат.
Б) Встановлення мінімальної ціни продажу земельних
ділянок (паїв)
Законопроект
пропонує встановити до 2030 року мінімальну ціну продажу на приватні земельні
ділянки (паї) на рівні нормативної грошової оцінки. Така норма може заблокувати
або призвести до тінізації транзакцій із непривабливими земельними ділянками
(розташованих далеко від населених пунктів, деградованих), ринкова ціна яких
буде нижчою від нормативної грошової оцінки. Для приватних земель, ринок оренди
земель сільгосппризначення в Україні успішно працює, тому капіталізована
вартість оренди є свого роду природним індикатором справжньої мінімальної
вартості земельних ділянок. Ставка капіталізації, враховуючи макроекономічну
ситуацію та стан фінансового ринку України, наразі складає 4,5-5%. Це означає, що
на територіях, де співвідношення вартості оренди до нормативно-грошової оцінки
менше вищезазначеної ставки, справжня ринкова вартість земельних ділянок менше
від нормативно-грошової оцінки. Відповідно, встановлення мінімальної вартості
для таких ділянок на рівні НГО, може дещо блокувати обіг таких ділянок або
призводии до тінізації обігу. Як показує Рисунок
1 нижче, такий
сценарій доволі ймовірний для значної частини території сільгоспземель України
– це значні території Полісся, Одещини та Херсонщини. Проте ця проблема буде
зменшуватись по мірі зростання ціни на землю після відкриття ринку. Для решти
території ціна продажу перевищуватиме НГО і норма про мінімальну ціну не
обмежуватиме обіг.
Рисунок 1 Співвідношення
орендної плати за с/г землю та нормативної грошової оцінки у 2018 році, %
Джерело: Держгеокадастр, дані сільгосппідприємств
В) Про обмеження надмірної концентрації землевласності на
рівні громад та про обмеження в 10 тис га
Законопроект до другого читання вже не
містить норми для запобігання надмірної концентрації земель
сільськогосподарського призначення у власності однієї особи, яка пропонувалась в
першому читанні на рівні 35 відсотків площі сільськогосподарських земель на
території громади. Про важливість такої норми вже нооднарозово писалось і говорилось, оскільки надмірна концентрація
землеволодіння[1] зменшує
ефективність використання ресурсів, та впливає на роботу місцевих органів влади
та розвиток громад (або на політико-економічне стан громад). І саме контроль
концентрації на рівні об’єднаних
територіальних громад вартий особливої уваги, оскільки в економічній літературі ринок землі прийнято характеризувати як місцевий
ринок і логічно було б в кожному окремому випадку обмежуватись межами саме об’єднаної
територіальної громади. Межі звичайної громади, на відміну від ОТГ, видаються
занадто «малим ринком» в даному контексті.
Запропоноване ж натомість
негнучке обмеження в 10 тис га (чи будь-яке інше фіксоване значення) абсолютно
ігнорує регіональне різноманіття умов. Наприклад, як це показує Рисунок
2, зі створених
наразі 1023 ОТГ, в 364 ОТГ загальна площа сільгосподарських земель становить
менше 10 тис га; і тільки в 152 ОТГ частка 10 тис га в загальній площі
сільгоспземель ОТГ становить 35% або менше.
Всеосяжний та фіксований контроль над концентрацією землеволодіння на рівні
10 тис га в одні руки – є більше політичним рішенням, оскільки об’єктивних
причин для такого контролю, які були б підтвердженні дослідженнями, фактами або
міжнародним досвідом, - на це наразі немає. Натомість, обмеження в 10 тис га, про які згадав
Президент, означатимуть суттєві
економічні втрати для України, що додасть складнощів
Уряду України досягнути зростання в 40% за наступні 5 років.
Кращим рішенням в такому випадку було б залишити 10 тис га в одні руки (як
політичне та компромісне рішення обмеження концентрації землевласності на рівні
країни), але одночасно зберегти/повернути норму про обмеження на рівні 35 відсотків площі сільськогосподарських земель на території
громади.
Рисунок 2 Розподіл об’єдананих територіальних громад за площею
сільгоспземель
джерело: власна на основі даних Держстату та https://decentralization.gov.ua/gromadas/gallery
Г) Про Фонд розвитку сільських територій
Прикінцевими
положеннями законопроекту Кабінету Міністрів України доручається розробити
проект Закону щодо створення у складі державного та місцевих бюджетів Фонду
розвитку сільських територій, кошти з якого формуються, у тому числі,
за рахунок частини коштів від продажу земельних ділянок сільськогосподарського
призначення державної і комунальної власності та спрямовуються на видатки
розвитку: інфраструктури, енергозбереження, освіти та медицини у сільській
місцевості та реалізацію державних програм розвитку малих
і середніх сільськогосподарських товаровиробників.
Створення Фонду
фактично забиратиме ресурси в громад, отримані від реалізації комунальих та
державних земель. Громади в будь-якому випадку використовують свої бюджети на
розвиток своїх територій і з прогресом реформи децентралізації, вони це
робитимуть краще і відповідальніше. Фонд в цій системі виглядає як «п’яте
колесо».
З іншого боку,
Фонд може бути використаний сільгоспвиробниками - покупцям земельних ділянок
державної і комунальної власності, «повернути» собі сплачені кошти з Фонду
через різноманітні програми.
Д) Про іноземців та 50 км зону
Законопроектом
пропонується заборонити іноземцям (фізичним та юридичним особам) на постійній
основі набувати у власність земельні ділянки, розташовані ближче 50 км від
державного кордону України, не зважаючи на результати реферундуму щодо
можливості іноземцями набувати у власність дільянки сільгосппризначення.
Зрозуміло, що
питання доступу іноземців до купівлі сільгоспземель України – це більше
політичне питання, оскільки в економічному плані Україна втрачатиме можливості додаткового економічного зростання. Проте нераціональним видається дискримінація територій України по
наближенню до кордонів України. Якщо іноземцям дозволено буде купувати
сільгоспземлі за результатами референдуму, то прикордонні територій (в межах 50
км зони) матимуть менші можливості розвитку через менший попит. І мова йде про
значні території. Просто для ілюстрації, міста Харків, Суми, Чернигів,
Мукачево, принаймні половина Одеської області (враховуючи особливість форми
області) попадають в 50 км зону. Відстань з півдня Вінницької області в районі
Могилів-Подільского до відповідної крайньої північної точки складає близько 300
км (найвужча частина України), тобто фактично третина території в цій частині
України попадатиме в 50 км зону.
[1] Deininger, Klaus. 2003. Land policies for growth and
poverty reduction. A World Bank policy research report. Washington, DC : World
Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/2003/06/2457830/land-policies-growth-poverty-reduction
No comments:
Post a Comment