Земельна реформа на півдорозі: час грає проти нас

Для повноцінного запуску земельної реформи потрібно ухвалити ще кілька законопроєктів та майже п’ятдесят підзаконних актів. Що зроблено і що не зроблено? В колонці Тимофія Милованова для Економічної правди 

Коротко

 1. Реформа не обмежується вже прийнятими законопроектами. Потрібно ще прийняти кілька законопроектів, які впорядкують управління землею та доступ до фінансування малим та середнім фермерам. Без цих законів знов виграють більші гравці на ринку (несправедливо) та буде зловживання землею на місцевому рівні (неприйнятно). 

2. Одних законів мало, потрібно також прийняти шалену кількість постанов Кабінету Міністрів, щоб ці законом запрацювали. Приблизно по дві постанови на тиждень. 

3. Ми відстаємо по часу. Є ризик, що реформа завалиться. Різні точки зору різних політичних сил, учасників ринку, та суспільства на реформу ринку землі продовжують уповільнювати прогрес. Потрібні продовжувати показувати лідерство і чітко координувати дії. 

Більш розлого

Ухвалення Закону про обіг земель сільгосппризначення на початку цього року стало історичною подією для України. Нарешті конституційні права землевласників будуть повністю відновлені, а розвиток аграрного сектору зможе перейти на вищу траєкторію розвитку. Проте земельна реформа не обмежується лише одним законом про обіг, а «Земельний пакет» реформ налічує близько десяти законів та законопроєктів, комплексу заходів з підвищення прозорості управління земельними ресурсами та майже п’ятдесяти підзаконних актів. Усе це потрібно встигнути зробити за зовсім невеликий проміжок часу, який залишається до відкриття ринку купівлі-продажу земель сільгосппризначення. Оціночно, в середньому потрібно приймати по дві постанови на тиждень. Критично важливо мобілізувати та посилити координацію дій відповідних державних органів, програм технічної допомоги та громадянського суспільства у вчасній розробці, ухваленні та імплементації земельного пакету реформ на благо всієї України.

Що зроблено?

Хоч і в дещо обрізаному вигляді, все ж таки ринок обігу сільгоспземель буде запущено в липні наступного року, а з 2024 року він зможе запрацювати вже наповну. Для сільського господарства та економіки країни – це можливість залучення додаткового фінансування, створення продукції з доданою вартістю, збільшення продуктивності підприємств.

За рахунок запуску ринку на повну потужність вийде кредитування під заставу сільгоспземлі (а це фактично 70% всієї території країни – колосальний невикористаний фінансовий ресурс). Для порівняння, ринок кредитування під заставу сільгоспземель в США на сьогодні це 280 млрд дол США,або 770 дол США на 1 га сільгоспземель, а в нас – фактично нуль. Дивно, що по продуктивності ми лише в три рази відстаємо від аграрного сектору США.

Суттєві кроки на шляху до запуску ринку вже зроблені. Парламент проголосував «антирейдерський закон», що автоматизує обмін інформацією між реєстром прав і земельним кадастром, зобов'язує оцифровувати і заносити до реєстру прав інформацію на паперових носіях, реєструвати ціни транзакцій із землею. У квітні ухвалено Закон «Про національну інфраструктуру геопросторових даних», що відкриває вільний доступ до даних земельного кадастру і забезпечує обмін інформацією між реєстром прав та кадастром.

Верховна Рада врегулювала питання встановлення меж громад, просторового планування їх територій та скасувала необхідність розробки кількох споріднених за змістом видів містобудівної документації та документації із землеустрою.

Дуже важливим стало ухвалення парламентом законопроекту №3295 щодо функціонування Державного аграрного реєстру та удосконалення державної підтримки виробників сільськогосподарської продукції. Цей закон запроваджує інноваційний інструмент кращого доступу до програм державної підтримки (особливо для малих сільгоспвиробників) та прозорого використання коштів цих програм

Що залишилося зробити?

Разом з тим, попереду ще багато роботи як у депутатів, так і в урядовців. Нижче публікую перелік законопроєктів, які потрібно приймати терміново:

1) «Дерегуляційний та децентралізаційний» законопроект №2194 ухвалений у першому читанні. Він спрощує процедури передавання земель, децентралізує управління землями, передає державні землі за межами населених пунктів у комунальну власність громад та передає функції контролю Держгеокадастру відповідним місцевим органам.

2) «Аукціонний» законопроєкт №2195, ухвалений в першому читанні, запроваджує прозорий процес земельних електронних аукціонів та зобов'язує продавати державні та комунальні землі винятково через такі аукціони.

3) «Гарантійний» законопроєкт  №3205-2 про створення та діяльність Фонду гарантування кредитів, який вкрай необхідний для покращення доступу малих сільгоспвиробників до кредитування, у тому числі для купівлі сільгоспземлі.

4) «Приватизаційний» законопроєкт №3012-2, який встановлює принципи та формулу розподілу земель при приватизації сільгоспугідь державних та комунальних підприємств.

Ухвалені закони потребують розробки, узгодження та імплементації близько п'ятдесяти підзаконних актів (як то порядки ведення та функціонування),  і все це потрібно встигнути зробити за зовсім невеликий проміжок часу, який залишається до відкриття обігу земель сільгосппризначення. Тобто в середньому потрібно приймати по дві постанови на тиждень і це дуже амбітні цілі. Без додаткової мобілізації зусиль, злагодженої роботи та міжвідомчої співпраці відповідних державних органів, технічної підтримки донорів та контролю з боку громадянського суспільства, важко буде вчасно відпрацювати все належним чином, час наразі не на нашому боці. І якщо реформа буде провалена, то ми всі будемо винні, що не використали шанс на розвиток однієї з головних галузей країни. 

Переважне право купівлі сільгоспземель та його економічний вплив

Переважне право купівлі сільгоспземель в Україні — це, в основному, про право першочергового викупу земельних ділянок поточними орендарями-сільгоспвиробниками. Переважне право вже законодавчо закріплено в Цивільному Кодексі України, а також — в законах про оренду землі та в законі про обіг земель сільгосппризначення. Проте механізм та деталі імплементації переважного права прописані в законопроєкті про земельну децентралізацію №2194. На практиці реалізація цього права відбуватиметься приблизно наступним чином:

1) В угодах купівлі-продажу без аукціонів: Я, як потенційний покупець, пропоную власнику земельної ділянки, наприклад, $2 тис. за га. Якщо поточний орендар згоден сплатити таку саму ціну — ділянка його, якщо не може — ділянка моя.

2) На земельних торгах (аукціоні): Учасники аукціону торгуються, на виході виникає кінцева ціна. Орендар має право придбати цю ділянку за кінцевою ціною. Орендар дивиться, якщо він може сплатити цю ціну — значить ділянка його, якщо ні — значить переможця аукціону.

Ми (з Романом Нейтером) спробували зробити швидкий аналіз економічного впливу такого регулювання. Ви можете побачити всі деталі дослідження в презентації, а тут ми опишемо результати дослідження тезово:

1) Переважне право — це в першу чергу додаткове обмеження на ринку землі. Відтак основний вплив такого обмеження — менша ціна на землю, що ми, власне, і отримали в результаті моделювання.

2) Проте переважне право — набагато складніший і витонченіший вид обмежень і в фаховій літературі виділяють багато причин використання переважного права, це і захист прав співвласників та орендарів, і недопущення фрагментації/сприяння консолідації земельних ділянок, і збереження цільового призначення  і тд.

3) Міжнародний досвід теж доволі цікавий. Таке право присутнє в законодавстві багатьох країн, проте на практиці воно доволі рідко застосовується.

4) Моделювання впливу переважного права теж не тривіальне і в фаховій літературі не так вже і багато про це написано. Тому ми змоделювали економічний результат на основі теорій ігор і згенерували по 100 тис. можливих варіантів угод/випадків з переважним та без переважного права. В моделі ми припускали, що в нас тільки одне єдине обмеження — це переважне право, ми нехтували транзакційними витратами (витрати на нотаріальне посвідчення чи повідомлення суб'єктів переважного права, тощо). Також ми припускали, що всі угоди відбуватимуться «навколо» репрезентативної земельної ділянки із ціною в $2 тис. за га, та похибкою її оцінки +/- $200 за га. Всі розрахунки ми робили в розрахунку на один гектар.

5) Згідно результатів моделювання, переважне право призводить до того, що:

        · орендарі набагато частіше викуповуватимуть ділянки, які вони орендують.

        · середня вартість угоди купівлі землі буде меншою на $26 на га.

        · чиста вигода власника переважного права складатиме $43 на га, що фактично становить вартість такого права.

        · в основному через зниження ціни, в цілому основні сторони проблеми (орендар, землевласник та потенційний покупець) зазнають сукупних економічних втрат на рівні $12 на гектар

        · якщо вся вигода власника переважного права буде проінвестована у виробництво/підвищення продуктивності, то це згенерує $26 на га додаткової доданої вартості, що призведе до чистого позитивного ефекту для економіки на рівні $14 на га.

Підсумовуючи, можна сказати, що незважаючи на неоднозначність в оцінки доцільності та функціонування переважного права — за нашими модельними розрахунками існування переважного права може призвести до чистого позитивного економічного ефекту на рівні $14 доданої вартості на гектар.

Блог для Агропорталу

Яку частку кінцевої ціни продуктів харчування отримує сільгоспвиробник

 Вчора Ольга Трофімцева запостила цікаві дані німецького Тюнен-Інституту щодо частки німецьких фермерів в кінцевій вартості продовольчих товарів (з 70з років). Висновок – фермери отримують все меншу частку кінцевої ціни. Нижче (див Рисунок)  – я відтворив аналогічні дані по США, - картина та сама) В Україні ситуація – аналогічна. Нижче – приклад для одного продукту – свинина. На минулому тижні в моєму курсі Аграрні ринки та політика в Київській школі економіки мої студенти також робили подібні розрахунки по молочній продукції і результат подібний. 

Звичайно, всі розуміємо, що і переробка, і доставка і тд потребують витрат. Також збільшення розриву (чи зменшення частки формерів в кінцевій ціні) зумовлене а) консолідацією посередників, а головним чином рітейлу; б) більш складним ланцюжком із зростаючими вимогами до харчової безпечності, стандартів; в) зростаючими доходами і вимогами з боку споживачів/попиту. 

Що залишається робити сільгоспвиробникам в такому випадку? Як на мене, є принаймні 2 речі:

1) Нарощувати свою ефектиктивність/продуктивність. Це дозволить підтримати свою прибутковість.

2) Консолідуватись (а малим кооперуватись), що і спостерігається повним ходом у світі

А і ще, раз Тюнен-Інститут (чи Мінсільгосп США) може робити такі розрахунки, то невже нашому Інституту аграрної економіки таке не під силу?)

Скільки і на що ми витрачаємось (в порівнянні з Німеччиною)

Буду час від часу ділитись тим, чим займаються і що продукують чудові студенти Київської школи економіки в мене на заняттях. Цього мінітерму в мене в КШЕ вибірковий курс з Аграрних ринків та політики (в КШЕ ми маємо 5 мінітермів тривалістю по 2 місяці кожен). В своєму курсі я намагаюсь якомога далі відійти від стандартних лекцій, а будувати всю роботу над реальними економічними проблемами, відтак в мене майже нема лекцій, а переважно групова робота. Першою темою мого курсу є споживання. Серед іншого, цього разу ми порівнювали та намагались зрозуміти динаміку структури споживання в Україні та в Німеччині. Див. Таблицю нижче. 

Декілька цікавих спостережень, які одразу кидаються у вічі:

1)  Середньостатистичний українець майже половину своїх доходів витрачає на їжу, хоча ця частка дещо зменшується з часом. А середньостатичний німець – всього 12%. За цим показником ми є таки бідною країною.

2)  Не зважаючи на доволі низькі доходи, ми не економимо на алкоголі та цигарках, чого не скажеш про німців

3) Ми ще доволі небагато витрачаємо на житлово-комунальні послуги, німці майже третину свого бюджету витрачають на це. Тобто в нас ще є куди рости цінам на ЖКГ:)

4) Німці значно більше витрачають на відпочинок та ресторани

Ейджизм в держпідтримці фермерства

Ейджизм – це дискримінація за віком. Вчора Комітет з питань аграрної та земельної політики ВР рекомендував до ухвалення за основу ЗП №4046 (в коментарі) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання діяльності фермерських господарств». В ньому є декілька потрібних речей, які врегулюють статус земель постійного користування та можливість розвитку зеленого туризму. Проте є одна річ, яка передбачає включення у законодавче поле можливості окремої програми підтримки фермерів до 35 років. Головна мотивація – що це «надасть можливість сільській молоді реалізувати свої підприємницькі ініціативи та сприяти зупиненню міграції молоді із сільських територій»

Одразу виникає запитання, хіба 36 чи 40 років – ще не молодість? Або чому 50-річний чоловік/жінка, які вирішили займатись фермерством гірші за 25 чи 35-літнього? Може краще підтримувати тих, хто повернувся в свої 55-60 років з міст в села на пенсію, подалі від міської метушні і теж хоче займатись фермерством? За нашими демографічними даними, до-речі, наскільки я пам'ятаю, очікувана середня тривалість життя тих, хто досягнув позначки 60 років (в чоловіків) – 20 років. Більше того, це свого трансфер технологій для села, оскільки, зазвичай, такі люди мають «вищий людський капітал», бо свого часу через ініціативність та інші речі втекли з села, набули досвіду в місті і тепер можуть цей досвід використати в своєму сільському періоді життя. Може краще фокусуватись на підтримці новостворених фермерів, а не на вік того, хто створює?

Хтось скаже, що це є в ЄС. Це так, але: 1) планка «молодості» там – 40 років, 2) проте все одно це не означає, що це гарна політика. Вся аграрна політика ЄС для нас приклад того, як не треба робити, за виключенням окремих елементів, писав про це тут.

Про сільськогосподарське дорадництво в Україні: державне чи приватне?

Почну з головного. Я якось укоренився в думці, що державне дорадництво безперспективне в Україні. Це відбулось в силу різних причин: 1) відсутність розуміння важливості цього з боку високопосадовців і, в результаті, фактичної відсутності фінансування, 2) багато в чому самі ж державні дорадники скомпрометували себе низькою якістю послуг, 3) університети та науково-дослідні інститути теж не спроможні дати щось цінне бізнесу, бо самі не можуть дати якісного навчання та дослідження і потребують докорінної перебудови діяльності та підходів. Одним словом маємо клубок проблем. А відсутність дорадництва – це в першу чергу «удар піддих» для малих та дрібних фермерів, які не мають достатніх можливостей доступу до цих послуг з ринку, від приватних дорадників. Але з приватними дорадниками теж не все так гладко. Вони зазвичай працюють (чи можуть працюють) у зв'язці із постачальниками матеріально-технічних ресурсів і, відповідно, отримувачі дорадчих послуг матимуть викривлену пораду щодо можливої лінійки, наприклад, агрохімікатів (про це детальніше нижче).

Написати про це мене спонукала участь в вересні та вчора в заходах ФАО, в рамках яких різні регіональні дорадчі служби розробляли свої стратегії та плани розвитку. Цікавий і потрібний захід, який для мене цікаво побачити «з середини» чим живуть дорадники. Також нещодавно з цікавістю прочитав дослідження в журналі Food Policy про те, чи має значення хто радить фермерам (Does it matter who advises farmers? Pest management choices with public and private extension) на прикладі Швейцарії про різницю в роботі приватних та державних дорадників. Суть дослідження була в тому, чи відрізнялись систематично поради приватних та державних дорадників виробникам фруктів, як боротись з таким шкідником як дрозофіла (Drosophila Suzukii). Результат дослідження вийшов доволі цікавий: державні дорадники переважно радили запобіжні міри (як сітка, наприклад), в той час я приватні переважно радили обробляти хімією - синтетичними інсектицидами.

Який вихід і як стимулювати дорадництво і особливо державні пріоритети, бо, крім іншого, дрібне фермерство і надалі перебуватиме в «загоні» в Україні. І що для цього потрібно зробити в Україні/державі. Довгостроково – це змінювати систему аграрної освіти та досліджень, це не відбудеться за день. Короткостроково - що потрібно міняти підходи до державного фінансування дорадництва, потрібно зробити його на конкурсній основі за принципом грантового фінансування. Щось схоже зараз намагаються запровадити в науці України через науковий фонд. Конкуренція різних груп дорадників (державних та приватних) за державне фінансування дозволить підвищити якість дорадчих послуг і повернути довіру до них. Також наявність державного фінансування дозволить через дорадників досягати державних цілей.

Молочна галузь України та її майбутнє через 10 років

Нещодавно попалась на очі стаття із виступом пана Чагаровського на Всеукраїнському молочному форумі 2020 із ситуацією в молочній галузі України та рекомендаціями щодо її розвитку. Хочу прокоменувати деякі моменти, особливо в частині рекомендацій.

1)  В частині успішних світових прикладів молокопереробних галузей та основних факторів успіху. В доповіді стверджується, що державна підтримка була ключовим фактором успіху молокопереробних галузей в Ірландії та США. Це зовсім не так. Ось, кому цікаво, може ознайомитись із відносно свіжим дослідженням Мін-ва сільського господарства США. Цікаво, що в цьому звіті самі ж американці тонко вказують на негативний вплив своєї протекціоністської політики на конкурентноспроможність своєї галузі. Зокрема йшлось про мінімальні ціни та тарифні квоти. 

2)  Рекомендації по розвитку галузі в основному фокусуються на державній підтримці та протекціонізмі, тобто пропонують споживачам та платникам податків України «скинутись» на розвиток молокопереробного сектору України. Чому скинутись? По субсидії молочникам – це гроші платників податків, які можна було б використати, наприклад, на заходи із забезпечення благополуччя та здоровя тварин (до речі, про непряму підтримку в рекомендаціях майже ні слова). Тарифні квоти – пропонується споживачам просто більше сплачувати за спожиті молочні продукти. Звичайно, американцям із незначною часткою витрат в своїх бюджетах на продовольство (до 15%) – не проблема, а от в такій небагатій країні як Україна, де в середньому люди на продовольство віддають більше 50% своїх доходів – це щонайменше суперечлива ідея. Ось перелік запропонованих заходів із держпідтримки, або яким чином платники податків мають скинутись на розвиток галузі. 

•  Державні дотації з поверненням спецрежиму ПДВ

•  Використання аграрного фонду

•  Державні субсидії для стимулювання експорту молочної продукції

•  Державні тендерні закупівлі молочної продукції тільки від виробників

•  Створення Фонду підтримки тваринництва (введення норми: 25 голів на 100 га)

•  Створення спеціального рахунку для акумуляції митних надходжень від імпорту 

•  Звільнення від сплати ПДВ на імпортне обладнання для молочного скотарства та переробної галузі.

•  Захист внутрішнього ринку через запровадження тарифної квоти на імпорт.

3)  Два важливі зауваження з точки зору підтримки: а) пропонується підтримувати молочку бо так просто треба, ну вот так просто треба виробляти молоко і все; внутрішнє виробництво падає, це погано, значить потрібно його нарощувати. Тому давайте будемо підтримувати і нарощувати виробництво. Це погана аргументація, оскільки вона не вказує на фундаментальні причини зниження внутрішнього виробництва. Більше того, в попередній історії і зараз ми мали достатньо подібної підтримки галузі і спецрежимом ПДВ, і дотаціями і аграрним фондом і протекціонізмом. І що допомогло? Поголів'я ВРХ продовжує піке, туди ж і виробництво. Навіщо пропонувати те, що не працює, не спрацювало і в природі не може спрацювати, бо ізоляція виробників від конкуренції тільки шкодить галузі.

Час для діалогу? Зернові та тваринництво

У зв`язку із суттєвим підвищенням цін на зернові, останнім часом з`явилось декілька заяв від представників тваринницької галузі про потребу в діалозі і навіть були натяки (як на мене) про можливість обмеження експорту зернових (див інфо про лист від «Союз птахівників України» та асоціації «Cвинарі України»). І це зрозуміло, оскільки зернові становлять значну частку собівартості кормів, які в свою чергу сягають до 75% в структурі собівартості тваринництва. Зростає собівартість продукції, - зменшується рентабельність виробництва – ніякому виробнику таке не сподобається. 

Для Уряду тут не простий вибір: зростаючі ціни на зернові – добре для сільгоспвиробників-рослинників, але погано для тваринників. Що робити в такому випадку? Тваринники кажуть прямо або завуальовано – обмежте ціни і звертаються на найпростіший (але не правильний) спосіб – обмежте експорт. Ще при цьому «погрожують» зростанням цін. Рослинникам це, звичайно, не подобається. Вихід, як завжди, більш складніший, болючіший і триваліший і я вдячний, що нещодавно з`явилась цікава картинка від Асоціації «М`ясної галузі», яка красномовно свідчить про брак ефективності в свинарстві. Тому, з моєї точки зору, не потрібно прикривати високими цінами на зерно свою неефективність. Від Уряду в такому разі потрібно вимагати не обмежувати ціни, а реальні механізми, які б допомогли наростити ефективність тваринництва.

Історія дрібних регулювань на мільйони 4: обов'язкова щорічна сертифікація зернових складів

Отже знову про "долар на тоні" або про дрібні регулювання, які в сукупності перетворюються в чималі суми для сільгоспвиробників. В минулих дописах "цінник" розглянутих дрібних регулювань склав 111 млн дол США, - це стільки сільгоспвиробники недоотримали доходів через нижці ціни. І це майже співмірно із теперішньою прямою державною підтримкою аграріїв (зараз це 4 млрд грн або біля 142 млн дол США). Це були:

1) 11 млн дол США: обов’язкова реєстрація зовнішньоекономічних контрактів на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі, яка проіснувала кінця 2012 року

2) 15 млн дол США: обов’язкова сертифікація якості зерна та продуктів його переробки, якро проіснувала до квітня 2014 року

3) 85 млн дол США: обов'язкові карантинні сертифікати та дозволи на імпорт, які проіснували до середини 2015 року, та фітосанітарні сертифікати. 

Наступна історія на 38 млн дол США в рік - про обов'язкову щорічну сертифікацію послуг зернових складів, яка проіснувала до 2014 року. Більш детально про цю історію можна почитати тут (див файл ). 

Стисло виглядало все так. 

Щорічна сертифікація послуг зернових складів існувала з 2002 р. як один з елементів системи випуску та обігу складських документів на зерно та продуктів його переробки, зокрема простих та подвійних складських свідоцтв для ніби то гарантування належних умов зберігання зерна та, відповідно, його повернення поклажодавцеві або фінансовій установі, яка прийняла зерно у заставу. 

Але після детального аналізу та реакції бізнесу виявилось, що така сертифікація ніякою гарантією належних умов зберігання не була, була формальністю і стала лише інструментом щорічного обілечування операторів ринку зернових. Через тиск бізнесу та інших, обов'язковість отримання щорічного сертифікату була скасована. 

Чому Національна економічна стратегія 2030 може провалитись

Довго думав, що мене муляє із новопрезентованою Національною економічною стратегією розвитку 2030 і нарешті зрозумів. Спробую коротко.

1) Позитив. Звичайно, хочу поздоровити розробників із фіналізованим продуктом. Це неабияке досягнення. Я сам брав свого часу активну участь в написанні і редагуванні стратегій і знаю, наскільки це важке завдання. Після цього вже можна і критикувати і сваритись і тд. Але головне, що є продукт, навколо якого можна конструктивно працювати.

2) Ляпи. Також, звичайно, в цій стратегії є багато ляпів, неточностей і відверто котраверсійних пропозицій. Наведу лише три речі по аграрному сектору і селу, але лише для того, щоб показати вищенаведені тези. Можна було також і по інших напрямках, але це вже не формат звичайного допису.

a. Стратегічний промах – ігнорування села: на мій погляд, стратегія робить помилку, яку до цього постійно робили політики – ототожнювання аграрного із сільським розвитком. В стратегії сільському розвитку взагалі не приділяється уваги. Тобто КМУ взагалі не має, виходить, стратегії сільського розвитку? І це коли в селі проживає більше 30% населення. Не плутаймо із регіональним розвитком.

b. Розрахунковий промах – вплив земельної реформи. Згідно стратегії прогнозується, що від відкриття ринку землі за 10 років ВВП Україна виросте на $ 80-85 млрд. Якась астрономічна, як на мене цифра. Якщо всі ці 85 млрд віднести на агро, то воно має зростати щонайменше на 22% в рік, щоб зрости на 85. Але навіть якщо тільки половину 85 млрд віднести на агро (як головний вигодонабувач цієї реформи), а решту залишити на банківське кредитування і тд, то все одно це мають бути стахановські темпи реального зростання, близько 15% на рік.

c. Контраверсійний промах. В стратегії дуже багато місця приділяється детінізації і навіть є ціль - нуль тіньового сектору. Звичайно, це фантастика. Але дивно, що зі стратегії так відверто «стирчать» вуха по сімейству законопроєктів 3131 «Запровадження вирівнювання податкового навантаження у легальних фермерів і тіньових». Щодо цього була напружена дискусія в червні-липні.

d. Дрібний промах. Чому стратегія називається «економічною», якщо в ній і соціальні, і екологічні, і охорона здоров'я, і культура – майже всі елементи життєдіяльності країни.

3) Чому є велика ймовірність загального промаху з ухваленням та імплементацією цією Нацстратегії. Підготовка цієї стратегії дуже нагадала мені підготовку Єдиної комплексної стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій 2015-2020рр (вона так, по-моєму, називалась). Я в розробці цієї стратегії відгравав ключову роль в написанні декількох розділів та редакційній роботі. В ній теж було задіяно біля 180 експертів, представники бізнесу активно долучались і навіть керували окремими робочими групами, активно долучались донори. Була активна технічна підтримка Єврокомісії в технічному керівництві і написанні цієї стратегії. Але була одна велика проблема – зовсім побіжна залученість Мінагро до написання Стратегії, Мінагро не було повноцінним «власником» стратегії, хоча офіційно це все відбувалось під шапкою Мінагро. Відбулось, як мені видається, щось на кшталт такого: ви писали цю стратегію, - ви її ухвалюйте і виконуйте. І це не зважаючи на те, що були і виступи, і круглі столи, і від тогочасного міністра і до прем’єра про повне одобрямс стратегії (типу події з Президентом, яку ми бачили минулого тижня). В результаті, класна, взірцева як на мене стратегія, так і залишилась не ухваленою. В результаті, з 2015 року аграрна політика та політика сільського розвитку схожі більше на хаос ніж на політику. Поки що, з того що я бачу ззовні, видається виконується саме цей сценарій. Хоча буду радий помилитись)

Історія дрібних регулювань на мільйони 3: обов'язковий карантинний сертифікат та дозвіл

Продовжую серію дописів про "долар на тоні" або про дрібні регулювання, які в сукупності перетворюються в чималі суми для сільгоспвиробників. В двох минулих дописах було про:

1) обов’язкову реєстрація зовнішньоекономічних контрактів на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі, яка проіснувала кінця 2012 року, але коштувала сільгоспвиробникам в рік біля 11 млн дол США

2) обов’язкову сертифікація якості зерна та продуктів його переробки, якро проіснувала до квітня 2014 року, і коштувала сільгоспвиробникам більше 15 млн дол США в рік

Сьогодні коротко буде історія про карантинні сертифікати та дозволи на імпорт , які проіснували до середини 2015 року, та фітосанітарні сертифікати. Цінник для сектору цього разу склав орієнтовно в близько 85 млн дол США

Більщ детально про цю історію можна почитати тут (див файл ). Стисло виглядало все так:

Пиватному сектору (трейдерам в основному) потрібно було в обов’язковому порядку отримувати три види сертифікатів, що мали засвідчувати фітосанітарний стан об’єктів регулювання (зернових, наприклад). Це: 

1) карантинний дозвіл на імпорт або транзит, 

2) карантинний сертифікат для переміщення із однієї карантинної зони в іншу (тобто на внутрішню торгівлю/перевезення), та 

3) фітосанітарний сертифікат на експорт. 

Сертифікат видається на кожну партію (вагон/авто/судно) об’єкта регулювання після проведення карантинного огляду та фітосанітарної експертизи. Грубо кажучи, фітосанітарний стан об’єктів регулювання це про те, чи є забороненні шкідливі організми (шкідники, хвороби чи бур'яни) в цих партіях чи нема.

Фітосанітарний сертифікат - обовязкова річ в міжнародній торгівлі, тому тут може йти лише річ про час, скільки займає весь процес отримання фітосанітарного сертифікату (від відбору проб, лабораторних аналізів та моменту отримання папірця). А час в торгівлі - це також гроші, на чому можна заробляти. 

А от карантинні дозволи і особливо карантинні сертифікати, перетворились на інструмент тотального обілечування/котролю внутрішнього переміщення рослинної продукції. Жодна партія зернових не могла зайти на територію портів без карантинних сертифікатів, наприклад.  

Все це було до середини 2015, коли відмінили карантинні дозволи, а карантинні сертифікати зробили абсолютно добровільним явищем. За нашими розрахунками, це коштувало бізнесу (але в першу чергу сільгоспвиробникам) щорічно біля 85 млн дол США. Із фітосанітраним сертифікатом досі є проблеми в частині можливих затримок. 

Історія дрібних регулювань на мільйони 2: обов’язкова сертифікація якості зерна та продуктів його переробки

В минулому дописі я розпочав серію/історію дрібних та непомітних широкому загалу регулювань, але які, врешті-решт, негативно відбиваються на доходах сільгоспвиробників. З миру (з ринку) по нитці, як то кажуть... Першим прикладом стала  обов’язкова реєстрація зовнішньоекономічних контрактів на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі з невинною метою "контролю кількості експорту", яка проіснувала кінця 2012 року, але коштувала сільгоспвиробникам в рік біля 11 млн дол США. Сьогодні я напишу про обов’язкову сертифікація якості зерна та продуктів його переробки, якро проіснувала до квітня 2014 року і обгрунтовувалась необхідністю "контролювати якісний та кількісний рух зерна в Україні, обсяги зерна, що експортується". Тут також цінник сягав більше 15 млн дол США в рік. 

Стисло

Відповідно до законодавства України, експортно-імпортні операції із зерном та продуктами його переробки (в подальшому, разом – зерно), а також переміщення зерна територією України проводяться за наявності сертифіката якості. Без зазначеного документу зерно не може ані реалізовуватись на внутрішньому ринку, ані бути експортованим.

Сертифікат якості видавався Держсільгоспінспекцією України (ДСІ). ДСІ пояснювало необхідність отримання операторами ринку цього сертифікату необхідністю контролювати якісний та кількісний рух зерна в Україні, обсяги зерна, що експортується, а також необхідністю захисту інтересів суб’єктів господарювання (зокрема інтересів с/г виробників при реалізації зерна).

Проте детальний аналіз особливостей сертифікації якості зерна в Україні показав те, що ця процедура: 

    i. була лише формальністю, а відтак, ні про яку гарантію якості зерна не йшлося;
    ii. збільшувало витрати операторів ринку, які, в свою чергу, перекладаються на с/г виробників у формі нижчих закупівельних цін. 

У 2011/12 маркетинговому році оціночні втрати с/г виробників на обов’язкову сертифікацію якості зерна становили біля 124 млн. грн або 15,5 млн дол США або долар на тону

Далі - текст аналітичної записки, яку я підготував з колегами в рамках проекту IFC «Інвестиційний клімат в аграрному секторі України»

Вступ
Ця аналітична записка має на меті юридичну та економічну оцінку існуючої в Україні процедури сертифікації якості зерна, а також надання рекомендацій з реформування підходів до сертифікації якості зерна відповідно до кращого міжнародного досвіду.

Юридичний аналіз проблеми
Закон України «Про зерно та ринок зерна в Україні» (в редакції, яка діяла до грудня 2012 р.) передбачав отримання операторами зернового ринку сертифікату якості при відвантаженні зерна лише на експорт. Водночас, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку видачі сертифікату якості зерна та продуктів його переробки» від 23 липня 2009 р. №848 (далі – Постанова КМУ №848) запровадила сертифікацію і на внутрішні перевезення - при відвантаженні зерна з елеваторів як для експортних, так і для внутрішніх операцій. Таким чином, Постанова КМУ №848 встановила необхідність отримання операторами ринку, які експортують зерно, вже двох сертифікатів якості – при відвантаженні зерна з елеватора та перед його митним оформленням.

Після тривалої дискусії Уряду з операторами зернового ринку та асоціаціями, які їх представляють, влітку 2012 року був досягнутий певний компроміс. Зокрема, обов’язкова сертифікація якості зерна для внутрішньодержавних перевезень була скасована. Обов’язковою сертифікація залишилась лише для здійснення експортно-імпортних операцій, а також для переміщення зерна, придбаного за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів. В усіх інших випадках оформлення сертифіката якості могло здійснюватися за бажанням самих операторів ринку. 16 жовтня 2012 р. було прийнято Закон, яким, серед іншого, було внесено зміни до Закону України «Про зерно та ринок зерна в Україні» та який: 

- встановив на рівні закону обов’язковість сертифікації якості зерна, що переміщується територією України;

- суттєво розширив перелік продуктів переробки зерна - об’єктів сертифікації. Наслідком цього є те, що на соняшниковий шрот, макуху, висівки тощо (тобто на відходи с/г виробництва)

Економічний аналіз проблеми 

а) Сертифікат якості: вартість

Відповідно до законодавства України оператори зернового ринку при виконанні експортних контрактів повинні отримати від ДСІ сертифікат якості на зерно. Також оператори ринку повинні отримувати сертифікат якості при відвантаженні зерна з елеваторів як для внутрішніх, так і для експортних операцій. Тобто, для зерна, яке йде на експорт, потрібно отримувати два сертифікати якості (на елеваторі та в порту/на кордоні), а для зерна яке не йде на експорт, – один (на елеваторі).

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 р. №5999 розмір плати за видачу сертифіката якості зерна під час здійснення експортно-імпортних операцій та переміщення територією України складає:

- 1,25-1,55 грн./т. водним транспортом, 
- 97,7 – 195,25 грн. за вагон залізничним транспортом, та 
- 69,5-162,45 грн. за один автомобіль або контейнер.

Передбачено також здійснення й інших платежів, як-то за відбір точкових проб, проведення лабораторних досліджень якості та безпеки зерна. Оскільки основна маса експорту зерна в Україні здійснюється водним та залізничним транспортом, то орієнтовна розрахункова офіційна вартість двох сертифікатів якості, наприклад на експортну пшеницю, складає 4,4 грн./т..

В Таблиці 1 наведено розрахунок оціночної вартості сертифікації для операторів ринку, виходячи тільки з офіційно доступних даних. У даному розрахунку використано інформацію лише про офіційну вартість сертифікації якості, обсяги експорту та внутрішньої реалізації експортних зернових та олійних культур, що дає можливість оцінити принаймні нижню межу витрат операторів ринку на отримання сертифікату якості на зерно 

Також при розрахунку було використано наступні дані та було зроблено такі припущення:

    1) Основні обсяги експорту в Україні здійснюються морським транспортом. Транспортування зерна з внутрішніх елеваторів до портів відбувається, переважно, залізничним транспортом.

    2) На обсяг експорту (колонка Г Таблиці 1) потрібно отримувати два сертифікати. Один – при відвантаженні з елеватора, що знаходиться всередині країни, а другий – в порту. Вартість сертифікату якості зерна при здійсненні експортно-імпортних операцій та переміщення територією України водним і залізничним транспортом зазначенні в колонках А та Б Таблиці 1. Для визначення вартості сертифікату якості при переміщенні зерна залізничним транспортом в перерахунку на тонну зерна (колонка В Таблиці 1) завантаження вагонів припускається на рівні 67 тон для пшениці, 63 тон для кукурудзи, 57 тон для ячменю та 60 тон для олійних культур та шроту.

    3) На обсяг внутрішньої реалізації зерна (колонка Д Таблиці 1) потрібен один сертифікат якості при переміщенні зерна залізничним транспортом.

    4) Загальна вартість сертифікації якості зерна для кожного продукту виду зерна, зазначеного у Таблиці 1 складається з вартості двох сертифікатів якості зерна на експорт (колонки Ж та З) та вартості одного сертифікату якості зерна на внутрішні операції (колонка І).

    5) Для розрахунку брались до уваги тільки основні експортні зернові та олійні культури. Обсяги внутрішньої реалізації сої та ріпаку вважаються, в даному випадку, незначними.

    6) В розрахунках не враховано обсяги продуктів переробки зерна (борошно, крупа, комбікорм, клейковина, солод, побічні продукти переробки зерна), за виключенням шроту, на який з цього маркетингового року також потрібен сертифікат якості.

Отже виходячи з розрахунків, наведених в Таблиці 1, витрати операторів ринку на сертифікацію якості зерна в 2011/12 маркетинговому році становили біля 124,27 млн. грн. Разом із сертифікацію якості шроту ці витрати зростуть ще на 12 млн. грн. до 136,27 млн. грн.

б) Сертифікат якості: формальність процедури

Практика показує, що отримання сертифікату якості є формальною процедурою, а задекларована сертифікатом якість зерна абсолютно не гарантує його фактичної якості.
За законодавством, інспектори ДСІ повинні особисто відбирати проби зерна у місцях накопичення та формування партій зерна та доставляти їх до лабораторій для відповідного тестування. Проте, як свідчить практика, відбір та доставку проб роблять експедитори, яких наймають оператори ринку. Інспектори регіональних відділень ДСІ просто фізично не мають можливості одночасно відбирати проби в декількох місцях накопичення партій, які можуть бути розташовані в радіусі 50 - 70 км. Відповідно ДСІ не може гарантувати походження проб зерна.

За таких умов виконання однієї з головних функцій сертифікації, а саме – гарантування державою якості зерна перед операторами внутрішнього та зовнішнього ринків, є сумнівним.

Підтвердженням цьому є те, що сертифікат ДСІ не визнається більшістю торгівельних партнерів України і, для гарантування контрактних зобов’язань, трейдери замовляють проведення незалежної сертифікації у міжнародних компаній – сюрвеєрів.

З іншого боку, сумлінне виконання інспекторами ДСІ Постанови КМУ №848 в частині особистого відбору проб, суттєво уповільнить процес як внутрішніх, так і експортних поставок, що неминуче призведе до додаткових втрат операторів ринку.

в) Недоотримані доходи с/г виробників та зниження конкурентоспроможності сектору

Зважаючи на специфіку відносин та ціноутворення в ланцюжках поставок зерна, обсяг витрат на сертифікацію якості, про які йшлося в попередньому розділі, перекладаються на с/г виробників у формі нижчих закупівельних цін. Іншими словами, с/г виробники недоотримають дохід на кожній тонні реалізованого зерна та загальні втрати їх доходів у 2011/12 маркетинговому році становлять щонайменше 124,27 млн. грн.

г) Зниження ефективності програм підтримки АПК
Обов’язкова сертифікація якості зерна своїми економічними наслідками зменшує ефективність державної підтримки АПК. З одного боку, держава дає сектору гроші (через програми підтримки), а з іншої – забирає (через обов’язкову сертифікацію якості). Наприклад, у 2011 році з Державного бюджету України було виділено біля 530 млн. грн. на здешевлення кредитів підприємствам АПК. Припускаючи, що біля 60% (або близько 318 млн. грн.) цієї суми пішло на рослинництво, можна стверджувати, що тільки завдяки необхідності отримання операторами ринку сертифікату якості зерна, ефективність цієї програми нівелювалась майже на 40%.

д) Інші наслідки обов’язкової сертифікації
Митне оформлення експортної партії зерна не здійснюється без наявності сертифікату якості на зерно. Така «прив’язка» має додаткові приховані наслідки. Як свідчить практика, це призводить до затримки суден, залізничних вагонів або іншого транспортного засобу до моменту одержання сертифікату. Таким чином, «прив’язка» митного оформлення до наявності сертифікату якості знижує інтенсивність руху зерна в Україні, підвищує логістичні витрати, що знижує конкурентоспроможність всього зернового сектору України. Більше того, знижена інтенсивність руху зернових потоків зменшує фактичну пропускну спроможність портів та, відповідно, їх доходи. Це негативно впливає на розвиток портової інфраструктури. Також, знижена інтенсивність руху зернових потоків додатково погіршує ситуацію із існуючим дефіцитом вагонів-зерновозів. Це безпосередньо зменшує доходи державного монополіста – Укрзалізниці та перешкоджає розвитку залізничної інфраструктури України.

При цьому необхідно взяти до уваги й те, що наведений у Таблиці 1 розрахунок не враховує цілий ряд прямих та непрямих витрат, пов’язаних із сертифікацією – витрати на оплату праці відповідного персоналу, витрати на простій транспортних засобів і т.д. Наприклад, законом встановлено триденний термін видачі сертифікату якості на партію зерна та продукти його переробки. І хоча наразі діє правило мовчазної згоди (по закінченню трьох днів партія вважається сертифікованою, якщо від ДСІ немає іншої інформації), митне оформлення експортної партії зерна не здійснюється без наявності сертифікату якості.

Недоотримані доходи с/г виробників означають недостатньо або невчасно профінансовані польові роботи, не реалізовані інвестиції в технологічне переоснащення виробництва тощо. В свою чергу, це негативно відбивається на обсягах виробництва та на конкурентоспроможності сектору. А відтак, обов’язкова сертифікація якості зерна своїми економічними наслідками прямо протидіє досягненню однієї із цілей державної аграрної політики, визначених Законом України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р. №2982-IV, а саме – «перетворенню аграрного сектору на високоефективний, конкурентоспроможний на внутрішньому та зовнішньому ринках сектор економіки держави».

ж) Інструмент контролю ситуації на ринку з боку держави
ДСІ неодноразово наголошувала на тому, що обов’язкова сертифікація якості зерна є інструментом не тільки контролю відповідності показників якості зерна держстандартам, але й інструментом моніторингу ситуації з експортом зернових. За інформацією представників ДСІ, це дає змогу оцінити тенденції експорту зерна та, у разі необхідності, оперативно відреагувати з метою забезпечення продовольчої безпеки країни.
Щодо гарантування якості зерна, то про це вже йшлося вище (практика сертифікації ставить під сумнів відповідність змісту сертифікатів якості фактичній якості кожної партії зерна).

Що ж до сертифікації якості як інструменту моніторингу експорту зернових, то такий моніторинг успішно можуть виконувати й митні органи України, надаючи відповідну інформацію органам, які її потребують. До того ж, сертифікат якості на експортну партію зерна видається в портах та потрібен для його митного оформлення. Тобто видача сертифікату якості на партію експортного зерна та його митна реєстрація відбувається в одній і тій же точці простору та майже одночасно.

Практика конкурентів України на світовому та регіональному ринку зерна
Україна знаходиться в стані жорсткої конкурентної боротьби за ринки збуту зернових культур. Конкурентами України на світовому ринку зерна є ЄС, США, Канада, Аргентина, Австралія. Безпосередніми ж конкурентами України у Причорноморському регіоні є Росія та Казахстан. Практика сертифікації якості зерна відрізняється від країни до країни та рівень втручання держави у надання послуг із сертифікації якості фактично залежить від структури ринку торгівлі зерном в тій чи іншій країні.

У країнах ЄС, де ринок зерна доволі конкурентний та не характеризується наявністю державних монополій, гарантування якості зерна є виключно справою контрагентів. Жодна державна установа не залучена до тестування якості зерна та й взагалі не зацікавлена в результатах такого тестування. У США структура ринку зерна також доволі конкурентна. Проте, на відміну від ЄС, держава дещо втручається в сертифікацію якості зерна. Але потреба у такому втручанні постала на тлі історичної потреби на початку 20 століття. Тоді кожен штат США мав свої стандарти якості на зерно і на ринку був торгівельний хаос, оскільки не було загальноприйнятих стандартів якості, на які можна було б покластися при укладанні угод. Більше того, такий стан справ негативно відбивався на міжнародній привабливості зерна із США. З метою введення спільної для всіх штатів США системи стандартів на зерно та покращення міжнародної конкурентоспроможності зерна, в 1916 році був прийнятий Закон про зернові стандарти16, який запроваджував спільні стандарти та, відповідно, агентство (інспекцію) для перевірки та гарантування цих стандартів. Примітно те, що з 1916 року принципи контролю якості зерна не змінювались. Тобто все зерно, яке йде на експорт, підлягає обов’язковому інспектуванню на якість та відповідному посвідченню. Цю функцію наразі виконує Федеральна служба з інспекції зерна, її регіональні відділення, або уповноваженні державні або приватні підприємства. Перевірка якості зерна при внутрішніх операціях відбувається добровільно17. Більше того, сам сектор послуг з інспектування якості зерна функціонує у вигляді державно- приватного партнерства. До надання послуг залучаються, у тому числі, приватні компанії, а держава гарантує (шляхом ліцензування), відповідно, кваліфікацію цих компаній для надання якісних послуг. Іншими словами, в США немає державної монополії у наданні послуг з сертифікації якості зерна, а необхідність втручання держави в цю сферу послуг диктувалась історичною необхідністю уніфікації стандартів якості на всій території США.

У Канаді донедавна торгівля зерном (пшеницею та ячменем) була фактично монополізована Канадською зерновою комісією18. Іншими словами, фермери повинні були реалізовувати своє збіжжя цьому державному монополісту і вже він реалізовував товар на внутрішньому та зовнішньому ринку. А відтак, держава мала гарантувати якість зерна, в тому числі і перед міжнародними партнерами. Це фактично призвело до розвитку державних послуг з сертифікації якості зерна під дахом державного підприємства - Канадської зернової комісії. Система сертифікації якості доволі складна, але вона передбачає обов’язкове інспектування зерна на предмет його якості та відповідне посвідчення протягом всього шляху від елеватора до порту.

Росія наразі не вимагає від операторів ринку проходження сертифікації якості зерна при здійснення будь-яких операцій із ним. Обов’язковість сертифікації зерна була скасована у РФ ще у жовтні 2011 року20. Казахстан не має такої всеохоплюючої практики сертифікації зерна. Отримання паспорту якості зерна (аналог українського сертифікату) є обов’язковим лише в одному випадку – при здійсненні операцій із експорту-імпорту зерна21. Вищезазначений міжнародний досвід свідчить про те, що через вітчизняну обтяжливу систему сертифікації якості зерна Україна знаходиться в невигідному становищі у порівнянні із своїми конкурентами на світовому та регіональному ринку зерна. Застосування досвіду ЄС, де сертифікація якості не є обов’язковою та держава не втручається в надання послуг із сертифікації якості зерна, дасть можливість Україні зменшити логістичні витрати операторів ринку і, таким чином, підвищити конкурентоздатність вітчизняної с/г продукції та стимулювати виробництво і експорт зерна.

Рекомендації 

З огляду на те, що обов’язкова сертифікація якості зерна в Україні: 

1) має обтяжливий та формальний характер для суб’єктів зернового ринку,
2) справляє негативний вплив на конкурентоспроможність зернового сектору та позиції України на світовому в регіональному ринку зерна,
3) справляє негативний вплив на розвиток зернової логістичної інфраструктури в державі,
4) знижує ефективність програм державної підтримки АПК, 5) не сприяє розвитку та зростанню ролі в економіці вітчизняних виробників зерна,

Доцільно:

1) скасувати обов’язковість сертифікації якості зерна як для внутрішніх перевезень, так і для експортних операцій;
2) встановити обов’язковість отримання сертифікату якості на зерно тільки у випадку придбання зерна за рахунок коштів державного / місцевого бюджету;
3) митне оформлення експортних партій, на які все ж вимагатимуться сертифікати якості, не прив’язувати до наявності чи відсутності такого сертифікату;
4) максимально залучити приватний сектор до надання послуг із сертифікації якості зерна задля створення конкурентного середовища та підвищення якості послуг з сертифікації зерна.

Про ініціативу з мінімальними цінами на зерно

Нарешті на сайті Верховної Ради з'явився текст законопроєкту №4277 щодо запровадження мінімальних цін на ринку зерна. Цитата з законопроєкту: «Для створення рівних умов конкуренції на ринку зернових Кабінет Міністрів України встановлює щорічні мінімальні ціни на окремі види зернових та олійних культур на рівні, що забезпечує прибутковість виробництва відповідних видів продукції»
В минулому дописі я коротко проаналізував, до чого це призведе. В цьому дописі я просто покажу, чому це фіаско з самого почату. До початку 10х (до 2014 року, здається) вже діяло регулювання цін на зернові, через інтервенційні закупки Аграрного фонду. Був інтервал, в якому законодавці також «хотіли», щоб коливалась закупівельна ціна на зернові та олійні. Тоді було більше фінансових можливостей це робити, але Рисунок нижче красномовно свідчить наскільки це ілюзія, особливо в українських умовах. Як бачимо, мінімально можлива ціна з точки зору законодавця (або бажана законодавцями ціна) завжди була вищою внутрішньої (я вже не говорю за закупівельну, яка завжди нище) і ніщо не могло «примусити» ринок працювати вище мінімальної ціни.

Історія дрібних регулювань на мільйони 1: обов’язкова реєстрація зовнішньоекономічних контрактів на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі до 2012 року

В минулому дописі я зачіпив теперішні події на ринку зернових, виконання форвардних контрактів та ініціативу із запровадженням мінімальних цін на зернові з метою підтримки доходів фермерів. До речі, законопроєкт №4277 був зареєстрований ще 23 жовтня, а от самого тексту законопроєкту, пояснювальної записки та порівняльної таблиці нема і до нині. В серії наступних декількох дописів, я хотів би нагади про те, що відбувається, коли держава починає втручатись в ринок агропродовольчої продукції. Я не беру досить очевидні приклади експортних обмежень (квоти, мита чи неповернення ПДВ), а хотів би зупинитись на більш витончених прикладах, не таких масштабних, але все ж таки помітних і які, врешті-решт негативно відбиваються на доходах сільгоспвиробників. З миру (з ринку) по нитці, як то кажуть... Одним з таких прикладів була до кінця 2012 року обов’язкова реєстрація зовнішньоекономічних контрактів на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі з невинною метою "контролю кількості експорту". 

Без відповідного документу с/г продукцію не можна було експортувати. І це при тому, що 1) інформацію про експорт без проблем можна було взяти з митниці, 2) котракти заключались не на біржі, але повинні були реєструватись на ній. Більше того, обовязкова реєстрація коштувала грошей (збір за реєстрацію експортних контрактів та послуги брокера).  В цілому витрати на реєстрацію та укладання зовнішньоекономічного контракту на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі становили в середньому 0,15 – 0,2% від вартості контракту. Оціночні витрати агробізнесу на реєстрацію та укладання зовнішньоекономічних контрактів на Аграрній біржі становили біля 11 млн дол США в 2011 році. Зважаючи на специфіку ціноутворення в ланцюжках поставок продукції в зерновому та олійному секторах, це все перекладається на плечі с/г виробників у формі нижчих закупівельних цін. Іншими словами, с/г виробники втрачають/ недотримують на кожній тонні зерна, насіння соняшнику та ріпаку. За розрахунками такі втрати дорівнювали від 50 центів до 1 долара на кожній тонні зернових та олійних.

Більше деталей в аналітичній записці, яку я підготував свого з колегами в рамках проекту IFC «Інвестиційний клімат в аграрному секторі України», дивіться нижче. 

Проблема

Згідно з законодавством України зовнішньоекономічні контракти на експорт сільськогосподарської продукції мають обов’язково укладатись та реєструватись на Аграрній біржі України. Без відповідного документу с/г продукцію не можна експортувати. Відповідно до положень абзацу другого пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 1254 від 13.12.2010 "Деякі питання укладення та реєстрації зовнішньоекономічних контрактів" митне оформлення продукції, що експортується, здійснюється на підставі зовнішньоекономічних контрактів, укладених та зареєстрованих на Аграрній біржі або інших товарних біржах. Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) наполягає на реєстрації, як інструменті контролю кількості експорту, з метою відстежити пересування через кордон товару, на який існують певні кількісні обмеження. Проте представники агробізнесу висловлюються за скасування обов’язковості укладання та реєстрації контрактів на Аграрній біржі, оскільки: і)  відстеження пересування через кордон товару вже в будь-якому випадку здійснюється митними органами, тобто в разі проведення ще й реєстрації відбувається дублювання функцій; іі) витрати на обов’язкову реєстрацію та укладання контрактів на Аграрній біржі додатково обтяжують ланцюжки поставок с/г продукції, що врешті-решт перекладається на плечі с/г виробників у формі нижчих закупівельних цін та знижує конкурентоспроможність вітчизняної продукції та аграрного сектору на світовому ринку.  

Юридичний аналіз проблеми та рекомендації

Обов’язковість реєстрації та укладання зовнішньоекономічного контракту на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі була запроваджена на початку 2011 року відповідно до положень абзацу другого пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 1254 від 13.12.2010 "Деякі питання укладення та реєстрації зовнішньоекономічних контрактів".  Проте, зазначена Постанова Кабінету Міністрів України суперечить положенням частини третьої статті 7 Митного Кодексу України (МКУ) від 13.03.2012 (№ 4495-VI). Стаття 7 МКУ встановлює, що процедури митного контролю та митного оформлення товарів, які переміщуються через митний кордон України, а також заборони щодо ввезення або вивезення з України визначаються МКУ та іншими законами України. При цьому пунктом третім розділу XXI МКУ передбачено, що з дня набрання чинності МКУ втрачають силу Закони України, акти Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної митної справи, та інших центральних органів виконавчої влади, прийняті на виконання законів України з питань державної митної справи до набрання чинності цим Кодексом, та нормативно-правові акти, які використовуються при застосуванні норм законів з питань державної митної справи (у тому числі акти законодавства СРСР), застосовуються в частині, що не суперечить МКУ.

Більше того, Постанова Кабінету Міністрів України № 1254 суперечить Постанові КМУ №436 від 21.05.2012 "Про затвердження списку товарів, на які встановлені обмеження при переміщенні через митний кордон України", яка прийнята на виконання статті 197 МКУ. Постанова №436 визначає список документів, які  подаються митним органам при пропуску товарів через митний кордон України під час їх оформлення. У зазначений список не включено свідоцтво про реєстрацію зовнішньоекономічного контракту на Аграрній біржі.

Таким чином, з моменту вступу в силу МКУ контроль щодо наявності свідоцтва про реєстрацію зовнішньоекономічного контракту на Аграрній біржі митними органами не повинен проводитись.

Крім того, обов’язкова реєстрація експортних контрактів не є ефективним інструментом контролю кількості експорту, на який існують певні кількісні обмеження. Для державної реєстрації зовнішньоекономічного контракту серед інших документів слід подати інформаційну картку зовнішньоекономічного контракту встановленої форми та оригінал зовнішньоекономічного контракту з усіма чинними на дату подання додатками, специфікаціями, додатковими угодами та іншими документами, що є частинами контракту. Відповідно до законодавства країн ЄС щодо експорту сільськогосподарської продукції під час перетинання митного кордону надається митна декларація на товар та зовнішньоекономічний контракт або його засвідчена копія. Таким чином, держава має доступ до інформації щодо контрактів та фактичного обсягу експорту і, відповідно, може контролювати кількість товару, що вивозиться на експорт.

Беручи до уваги вищезазначене та для забезпечення подальшої гармонізації норм у сфері укладання зовнішньоекономічних договорів із європейською практикою, пропонуємо скасувати Постанову №1254 від 13.12.2010 "Деякі питання укладення та реєстрації зовнішньоекономічних контрактів" як таку, що суперечить чинному законодавству та заважає виконанню завдань, вказаних в частині VI Дерегуляція, розвиток підприємництва та реформування надання адміністративних послуг Національного плану дій на 2012 рік, затвердженого Указом Президента України.

Економічний аналіз проблеми та рекомендації

а) Вплив на с/г виробників та ефективність програм підтримки

Витрати на реєстрацію та укладання зовнішньоекономічного контракту на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі містять дві складові - збір за реєстрацію експортних контрактів та послуги брокера. За інформацією Аграрної біржі, біржовий збір за реєстрацію експортних контрактів коливається від 0,01 до 0,1% і в середньому складає 0,05% від вартості контракту. Учасники ж ринку вказують, що біржовий збір в середньому складає 0,1% від вартості контракту. Для подальших розрахунків будемо користуватись інформацією Аграрної біржі, що становитиме нижню межу розрахунків. Послуги ж брокера в середньому також становлять 0,1%, причому ця ставка регулюється самою Аграрною біржею та зареєстровані на Аграрній біржі брокери не можуть конкурувати за клієнтуру за рахунок вартості своїх послуг. Тобто в цілому витрати на реєстрацію та укладання зовнішньоекономічного контракту на експорт сільськогосподарської продукції на Аграрній біржі становлять в середньому 0,15 – 0,2% від вартості контракту.

Під обов’язкову реєстрацію та укладання зовнішньоекономічних контрактів на Аграрній біржі підпадає майже весь обсяг «рослинного» експорту, а також частково тваринницька продукція. Зокрема, відповідно до підпункту 3.3.1 статті 3 Закону України "Про державну підтримку сільського господарства України" такими товарами  - об’єктами державного цінового регулювання є основні експортні с/г товари як: пшениця, кукурудза, ячмінь, жито, соя, насіння соняшнику, насіння ріпаку, масло вершкове, олія соняшникова.

Виходячи із 0,15% як середньої вартості реєстрації та укладання зовнішньоекономічних контрактів на Аграрній біржі та вартості експорту основних с/г товарів за 2011 рік,  неважко підрахувати, що оціночні витрати агробізнесу на реєстрацію та укладання зовнішньоекономічних контрактів на Аграрній біржі становили біля 90 млн. грн. в 2011 році (див Таблицю 1). Такі витрати є додатковими для трейдерів та, зважаючи на специфіку відносин та ціноутворення в ланцюжках поставок продукції в зерновому та олійному секторах, перекладаються на плечі с/г виробників у формі нижчих закупівельних цін. Іншими словами, с/г виробники втрачають/ недотримують на кожній тонні зерна, насіння соняшнику та ріпаку. За розрахунками (див Таблицю 1), такі втрати дорівнюють приблизно 3-4 грн. на кожній тонні зернових та 7-8 грн. на кожній тоні олійних.

Водночас, с/г виробники потерпають від досить обмеженого доступу до кредитних ресурсів (особливо малі та середні підприємства). За даними IFC 60% інвестицій в сільському господарстві відбуваються за рахунок нерозподіленого прибутку і ще 13% за рахунок заощаджень. Тому, недоотримані доходи с/г виробників означають недостатньо або невчасно профінансовані польові роботи, інвестиції в технологічне переоснащення виробництва тощо. В свою чергу, це негативно відбивається на обсягах виробництва та на конкурентоспроможності сектору. А відтак, обов’язкова реєстрація та укладання експортних контрактів на Аграрній біржі своїми економічними наслідками прямо протидіє одній з цілей державної аграрної політики, які визначені Законом України № 2982-IV від 18.10.2005 «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», а саме «перетворенню аграрного сектору на високоефективний, конкурентоспроможний на внутрішньому та зовнішньому ринках сектор економіки держави».

Також варто зазначити, що у 2011 році з Державного бюджету України було виділено біля 530 млн. грн. на здешевлення кредитів підприємствам АПК. Припускаючи, що біля 60% цієї суми пішло на рослинництво, можна порахувати, що ефективність цієї програми майже на третину нівелювалась обов’язковістю реєстрації та укладання експортних контрактів на Аграрній біржі.

б) Вплив на Державний бюджет

За інформацією Аграрної біржі України, за 2011 рік загальна вартість укладених угод на Аграрній біржі склала понад 72 млрд. грн. Дохід же підприємства за 2011 становив 36,5 млн. грн., тобто середня вартість реєстрації становила 0,05%. З свого доходу Аграрна біржа до Державного бюджету відрахувала близько 10 млн. грн. податків. Навіть якщо припустити, що всі податкові відрахування Аграрної біржі були сформовані за рахунок доходу від обов’язкової реєстрації експортних контрактів, то:

і) представлені вище оціночні втрати виробників набагато перевищують податкові надходження від діяльності Аграрної біржі;

іі) оціночні втрачені податкові надходження від недофінансованих польових робіт та інвестицій перевищують фактичні податкові надходження від діяльності Аграрної біржі. Якщо припустити, що 90 млн. грн. виробники витратили б на мінеральні добрива, засоби захисту рослин, обладнання, техніку тощо, то лише б надходження від ПДВ склали б 18 млн. грн. Ця цифра могла б зрости за рахунок податку на прибуток постачальників ресурсів. Припустивши 10% рентабельність поставок ресурсів с/г підприємствам, оціночний податок на прибуток від 90 млн. грн. (з ПДВ) міг би скласти 1,66 млн. грн.      

в) Вплив на споживачів

Як вже зазначалось вище, обов’язкова реєстрація та укладання експортних контрактів зменшує закупівельні ціни для с/г виробників в середньому на 0,15%. Тому потенційно відміна обов’язкової реєстрації може призвести до 0,15% зростання закупівельних цін на зернові та олійні. Але таке зростання не призведе до рівнозначного зростання споживчих цін (на хлібобулочні вироби, олію, м’ясо тощо). За розрахунками, 10% зростання цін на зерно в середньому викликає лише 3% зростання цін на похідне продовольство. Отже, використовуючи вищенаведені цифри, зростання закупівельних цін на зерно на 0,15% призведе приблизно лише до 0,045% зростання на продовольчу групу товарів.  

г) Інструмент контролю ситуації на ринку з боку Держави

Мінагрополітики, а також Мінекономрозвитку неодноразово наголошували на тому, що реєстрація контрактів на експорт с/г продукції на Аграрній біржі є інструментом моніторингу цін та обсягів, що плануються до експорту ще на стадії укладання угод (контрактів). Це дає змогу оцінити тенденції на ринку до фактичної реалізації контрактів. На думку Міністерств, це дозволяє вчасно застосовувати упереджувальні заходи задля забезпечення продовольчої безпеки країни.

Зважаючи на важливість функції держави щодо контролю продовольчої безпеки країни, реєстрація контрактів може бути корисним інструментом моніторингу експортних цін та обсягів. Проте:

і) обов’язкове укладання контрактів на Аграрній біржі є абсолютно не виправданим, тягне за собою значні витрати з боку агробізнесу та монополізацію сільськогосподарського біржового ринку;

іі)  вартість самої реєстрації є непомірно високою порівняно із фактичними затратами на реєстрацію (напр. вартість паперу, людино-год., інші витратні матеріали). Наприклад, реєстрація експортного контракту вартістю в 30 млн. грн. коштуватиме 30 тис. грн., хоча фактичні витрати на оформлення складають вартість декількох аркушів формату А4, їх копій, витратного матеріалу та декількох людино-годин роботи персоналу біржі. 

ііі) вартість реєстрації чомусь встановлена як плаваюча, тобто прив’язана до вартості експортного контракту, хоча, як вже вище зазначалось, фактичні витрати на реєстрацію не залежать від вартості контракту, але від їх кількості.    

Таким чином, беручи до уваги вищезазначене, необхідно скасувати обов’язковість укладання та реєстрації зовнішньоекономічних контрактів на с/г продукцію в такому вигляді, як це відбувається зараз. По-перше, втрати для економіки значно перевищують вигоди. По-друге, обов’язковість укладання та реєстрації контрактів на одній Аграрній біржі монополізує с/г біржовий ринок. Також, вартість реєстрації є непомірно високою з огляду на фактичні витрати на цю процедуру.

Для забезпечення виконання функції контролю продовольчої безпеку країни Міністерство Аграрної політики та Міністерство економіки повинні мати доступ до інформації Митної служби України.

___________________________________________________________________________